АРБИТРАЖНЫЙ СУД МОСКОВСКОГО ОКРУГА

ПОСТАНОВЛЕНИЕ
от 12 мая 2016 г. по делу в„– А40-94068/15

Резолютивная часть постановления объявлена 05 мая 2016 года
Полный текст постановления изготовлен 12 мая 2016 года
Арбитражный суд Московского округа
в составе:
председательствующего-судьи Стрельникова А.И.
судей Завирюха Л.В., Малюшина А.А.
при участии в заседании:
от истца - никто не явился, извещен;
от ответчика - никто не явился, извещен,
рассмотрев 05 мая 2016 г. в судебном заседании кассационную жалобу
Тверской области в лице Министерства социальной защиты населения Тверской области
на постановление от 27 января 2016 года
Девятого арбитражного апелляционного суда,
принятое судьями Поповой Г.Н., Алексеевой Е.Б., Семикиной О.Н.,
по иску Тверской области в лице Министерства социальной защиты населения Тверской области (ОГРН 1026900521230)
к Российской Федерации в лице Министерства финансов Российской Федерации (ОГРН 1037739085636)
о взыскании 42.200,67 рублей,

установил:

Министерство социальной защиты населения Тверской области обратилось с иском о взыскании с Российской Федерации в лице Министерства финансов Российской Федерации за счет казны Российской Федерации в пользу 42.200 рублей 67 копеек.
Решением Арбитражного суда города Москвы от 02.12.2015 года заявленные требования были удовлетворены в полном объеме (л.д. 118-124).
Постановлением Девятого арбитражного апелляционного суда 27.01.2016 года вышеназванное решение было отменено и принято новое решение об отказе в удовлетворении заявленного иска (л.д. 152-155).
Не согласившись с принятым постановлением, Министерство социальной защиты населения Тверской области обратилось с кассационной жалобой, в которой просит отменить постановление суда апелляционной инстанции и оставить в силе решение суда первой инстанции. В обоснование кассационной жалобы заявитель ссылается на нарушение судом норм процессуального и материального права, на несоответствие выводов суда фактическим обстоятельствам дела и представленным в дело доказательствам.
Лица, участвующие в деле, надлежаще извещенные о времени и месте рассмотрения кассационной жалобы, своих представителей в суд кассационной инстанции не направили, что согласно ч. 3 ст. 284 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации не является препятствием для рассмотрения дела в их отсутствие.
Изучив материалы дела, обсудив доводы кассационной жалобы, проверив в порядке статьи 286 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации правильность применения норм материального и процессуального права, а также соответствие выводов, содержащихся в оспариваемом судебном акте, установленным по делу фактическим обстоятельствам и имеющимся в деле доказательствам, суд кассационной инстанции не находит оснований для отмены постановления суда апелляционной инстанции по следующим основаниям.
Как усматривается из материалов дела и установлено судом, медицинские работники ГБУЗ "Жарковская центральная районная больница" обратились в Жарковский районный суд Тверской области с иском к Администрации Жарковского района Тверской области, Министерству финансов Тверской области и Министерству социальной защиты населения Тверской области о взыскании денежной компенсации стоимости коммунальных услуг за отопление и освещение. Исковые требования они обосновывали тем, что до 01 января 2005 года они как медицинские работники, проживающие и работающие в сельской местности, имели право на бесплатное предоставление жилого помещения с отоплением и освещением; в соответствии с федеральным законодательством с 01 января 2005 года указанные льготы были отменены, но обязанность по сохранению за медицинскими работниками, проживающими и работающими в сельской местности в государственных и муниципальных учреждениях здравоохранения, того объема обеспечения, который был установлен ранее, была возложена на органы местного самоуправления и органы государственной власти субъектов Российской Федерации. Ежемесячная денежная компенсация стоимости оплаты жилья и коммунальных услуг, выплаченная истцам за счет средств областного бюджета в соответствии с Законом Тверской области от 22.02.2005 в„– 12-30 "О ежемесячной денежной компенсации стоимости оплаты жилья и коммунальных услуг отдельным категориям граждан, проживающим и работающим в сельской местности, поселках городского типа (рабочих поселках)", не возместила фактические расходы истцов на отопление и освещение, что и послужило основанием для взыскания истцами в судебном порядке разницы между суммой фактических затрат на отопление и освещение и суммой полученной компенсации.
Решением Жарковского районного суда Тверской области от 22.08.2013 г. были удовлетворены исковые требования Спириденковой Надежды Михайловны, Козловой Нины Александровны, Бобковой Ольги Семеновны, Борисенковой Екатерины Петровны, Козловой Натальи Михайловны, Королевой Надежды Алексеевны, Рожненковой Татьяны Николаевны, Апуриной Ираиды Ивановны, Губченковой Зинаиды Александровны, Ивановой Людмилы Петровны, Егоренковой Галины Александровны о взыскании с истца по данному делу денежной компенсации в виде стоимости коммунальных услуг за отопление и освещение за период с 01.01.2012 г. по 31.12.2012 г. При принятии решения Жарковский районный суд руководствовался Федеральным законом от 22.08.2004 в„– 122-ФЗ "О внесении изменений в законодательные акты Российской Федерации и признании утратившими силу некоторых законодательных актов Российской Федерации в связи с принятием федеральных законов "О внесении изменений и дополнений в Федеральный закон "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" и "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации", ст. 63 Основ законодательства Российской Федерации об охране здоровья граждан, определениями Конституционного Суда Российской Федерации от 07.02.2008 в„– 383-О-П, от 04.12.2007 в„– 947-О-П.
Удовлетворяя иск, Жарковский районный суд указал, что до 01 января 2005 года врачи, провизоры, работники со средним медицинским и фармацевтическим образованием государственной и муниципальной систем здравоохранения, работающие и проживающие в сельской местности и поселках городского типа, в силу ч. 2 ст. 63 Основ законодательства Российской Федерации об охране здоровья граждан имели право на бесплатное предоставление квартир с отоплением и освещением в соответствии с действующим законодательством. При определении Тверской области в качестве ответчика по делу, рассмотренному Жарковским районным судом, в части взыскания компенсации стоимости коммунальных услуг за отопление и освещение за 2012 год Жарковский районный суд исходил из того, что с 01 января 2012 года ГБУЗ "Жарковская центральная районная больница" находится в ведении субъекта Российской Федерации; судом указано на дополнительный характер установленной Тверской областью ежемесячной денежной компенсации, что не свидетельствует о сложении обязанности по предоставлению в полном объеме мер социальной поддержки, которыми медицинские работники пользовались до 01 января 2005 года. Причем судом было установлено, что из представленных истцом копий исполнительных листов с отметками органа федерального казначейства следует, что решение Жарковского районного суда истцом было исполнено.
Согласно ст. 2 Федерального закона от 06.05.2003 в„– 52-ФЗ "О внесении изменений и дополнений в Закон Российской Федерации "Об основах жилищной политики" и другие законодательные акты Российской Федерации в части совершенствования системы оплаты жилья и коммунальных услуг" в редакции, действовавшей с 01.03.2005 по 24.11.2013, размер, условия и порядок возмещения расходов на предоставление льгот по оплате жилья и коммунальных услуг, определенных, ч. 2 ст. 63 Основ законодательства Российской Федерации об охране здоровья граждан, устанавливаются законодательными актами субъектов Российской Федерации и учитываются в межбюджетных отношениях.
Удовлетворяя исковые требования, суд первой инстанции пришел к выводу, что поскольку средства из федерального бюджета на возмещение расходов в связи с предоставлением мер социальной поддержки медицинским работ государственных областных и муниципальных учреждений здравоохранения, проживающим и работающим в сельской местности, за рассматриваемый период в Тверскую область не поступали, однако решение Жарковского районного суда Тверской области исполнено истцом в полном объеме за счет средств бюджета Тверской области, то в данном случае имеется наличие оснований для взыскания с Российской Федерации в лице Минфина России за счет казны Российской Федерации испрашиваемой суммы. Сославшись при этом на нормы ст. ст. 130, 133, 136 Бюджетного кодекса Российской Федерации, первая инстанция не указала, каким федеральным законом в 2012 г. были установлены обязательства Российской Федерации по осуществлению мер социальной защиты проживающих в сельской местности медицинских и фармацевтических работников организаций здравоохранения, находящихся в ведении субъектов Российской Федерации, и муниципальных организаций здравоохранения в виде бесплатного предоставления квартир с отоплением и освещением либо компенсации соответствующих расходов.
Однако принимая решение по настоящему делу, судом первой инстанции не было учтено следующее.
Так, в соответствии с частью 2 статьи 63 Основ законодательства Российской Федерации об охране здоровья граждан от 22 июля 1993 года в„– 5487-1 (в редакции, действовавшей на 1 января 2005 года) врачи, провизоры, работники со средним медицинским образованием государственной и муниципальной системы здравоохранения, работающие и проживающие в сельской местности и поселках городского, а также проживающие с ними члены семей, имеют право на бесплатное предоставление квартир с отоплением и освещением в соответствии с действующим законодательством. Согласно п. 50 ст. 35 Федерального закона от 22 августа 2004 года в„– 122-ФЗ "О внесении изменений в законодательные акты Российской Федерации и признании утратившими силу некоторых законодательных актов Российской Федерации в связи с принятием федеральных законов "О внесении изменений и дополнений в федеральный закон "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" и "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" в статью 63 Основ законодательства Российской Федерации об охране здоровья граждан были внесены изменения, в соответствии с которыми меры социальной поддержки медицинских и фармацевтических работников организаций здравоохранения, находящихся в ведении субъектов Российской Федерации, устанавливаются органами государственной власти субъектов Российской Федерации. В соответствии с ч. 2 ст. 153 Федерального закона от 22 августа 2004 года в„– 122-ФЗ, при издании органами государственной власти субъектов Российской Федерации и органами местного самоуправления в связи с принятием настоящего Федерального закона нормативных правовых актов должны быть соблюдены следующие условия: при изменении после 31 декабря 2004 года порядка реализации льгот и выплат, представляющихся отдельным категориям граждан до указанной даты в натуральной форме, совокупный объем финансирования соответствующих льгот и выплат не может быть уменьшен, а условия предоставления ухудшены. В соответствии с действующим законодательством обязанность по сохранению за медицинскими работниками, проживающими и работающими в сельской местности в государственных и муниципальных учреждениях здравоохранения того объема обеспечения, который был установлен ранее, был возложен на орган местного самоуправления и органы государственной власти субъектов Российской Федерации. При этом Тверская область установила меры социальной поддержки в виде компенсации стоимости оплаты жилья и коммунальных услуг отдельным категориям граждан.
Статьями 2, 3 Закона Тверской области от 22 февраля 2005 года в„– 12-30 "О ежемесячной денежной компенсации стоимости оплаты жилья и коммунальных услуг отдельным категориям граждан, проживающим и работающим в сельской местности, поселках городского типа (рабочих поселках)" предусмотрено, что право на ежемесячную денежную компенсацию стоимости оплаты жилья и коммунальных услуг имеют врачи, провизоры, работники со средним медицинским и фармацевтическим образованием, педагогические работники государственных областных и муниципальных учреждений здравоохранения; указанным законом установлен порядок и условия выплаты ежемесячной денежной компенсации стоимости оплаты жилья и коммунальных услуг. В силу статьи 4 названного Закона Тверской области, финансовое обеспечение расходов по выплате денежной компенсации, предусмотренной настоящим Законом, является расходным обязательством Тверской области. Тверская область установила меры социальной поддержки в виде компенсации стоимости оплаты жилья и коммунальных услуг отдельным категориям граждан и, соответственно, приняла на себя расходные обязательства по обеспечению указанных мер социальной поддержки. Передача субъектам Российской Федерации полномочий по обеспечению мерами социальной поддержки ряда лиц и отнесение соответствующих расходных обязательств к расходным обязательствам субъекта Российской Федерации не лишает субъекты Российской Федерации возможности в случае необходимости решить на бюджетном уровне вопросы софинансирования Российской Федерацией льгот отдельным категориям граждан федерального регистра; данные вопросы подлежат разрешению по нормам Бюджетного кодекса Российской Федерации.
Исходя из п. 2 ст. 85 Бюджетного кодекса Российской Федерации, расходные обязательства субъекта Российской Федерации устанавливаются органами государственной власти субъекта Российской Федерации самостоятельно и исполняются за счет собственных доходов и источников финансирования, дефицита бюджета субъекта Российской Федерации. Из п. 4 ст. 126 Гражданского кодекса Российской Федерации следует, что Российская Федерация не отвечает по обязательствам субъектов Российской Федерации. Таким образом, возложение на Российскую Федерацию обязательств по возмещению расходов по выплате денежной компенсации указанной категории противоречит положениям статьи 84 Бюджетного кодекса Российской Федерации, в соответствии с которой расходные обязательства Российской Федерации возникают в результате принятия федеральных законов и (или) нормативных правовых актов Президента Российской Федерации и Правительства Российской Федерации при осуществлении федеральными органами государственной власти полномочий по предметам ведения Российской Федерации и (или) полномочий по предметам совместного ведения, не отнесенным в соответствии с Федеральным законом "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" к полномочиям органов государственной власти субъектов Российской Федерации.
Кроме того, действующим законодательством не установлена обязанность Российской Федерации по возмещению расходов по выплате денежной компенсации стоимости оплаты жилья и коммунальных услуг вышеуказанным категориям граждан.
Нормами ст. 2 ГК РФ определены отношения, регулируемые гражданским законодательством, в том числе, п. 1 ст. 2 данного закона, определено правовое положение участников гражданского оборота, основания возникновения и порядок осуществления права собственности и других вещных прав, прав на результаты интеллектуальной деятельности и приравненные к ним средства индивидуализации (интеллектуальных прав), регулирует отношения, связанные с участием в корпоративных организациях или с управлением ими (корпоративные отношения), договорные и иные обязательства, а также другие имущественные и личные неимущественные отношения, основанные на равенстве, автономии воли и имущественной самостоятельности участников. Согласно нормам ст. 124 ГК РФ, участниками регулируемых гражданским законодательством отношений являются граждане и юридические лица; в регулируемых гражданским законодательством отношениях могут участвовать также Российская Федерация, субъекты Российской Федерации и муниципальные образования.
Из постановления Конституционного Суда Российской Федерации от 17 июня 2004 года в„– 12-П следует, что конституционные предписания об отнесении к ведению Российской Федерации финансового регулирования и о самостоятельности субъектов Российской Федерации и местного самоуправления в пределах предоставленных им финансовых полномочий получили конкретизацию в федеральном, в том числе бюджетном, законодательстве.
Согласно ст. 6 Бюджетного кодекса Российской Федерации, бюджет представляет собой форму образования и расходования фонда денежных средств, предназначенных для финансового обеспечения задач и функций государства и местного самоуправления, что предопределяет публично-правовую природу отношений, связанных с формированием и исполнением бюджетов, а также характер правового регулирования, особенности разграничения предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов Российской Федерации в финансово-бюджетной сфере. При этом бюджет каждого территориального уровня, как инструмент реализации финансовой политики государства, служит для распределения и перераспределения финансовых ресурсов на определенной территории, посредством чего происходит финансовое обеспечение публичных функций, а сами бюджетные отношения выступают в таком случае существенным элементом социально-экономического развития государства и муниципальных образований; бюджет субъекта Российской Федерации или местный бюджет не существуют изолированно - они являются составной частью финансовой системы Российской Федерации.
Исходя из норм ст. 133 Бюджетного кодекса Российской Федерации, недостаточность собственных доходных источников на уровне субъектов Российской Федерации или муниципальных образований влечет необходимость осуществлять бюджетное регулирование в целях сбалансированности соответствующих бюджетов, что, в частности, обеспечивается посредством оказания финансовой помощи из федерального бюджета бюджетам субъектов Российской Федерации в форме предоставления дотаций на выравнивание уровня минимальной бюджетной обеспеченности субъектов Российской Федерации, субвенций и субсидий на финансирование отдельных целевых расходов, бюджетных кредитов, бюджетной ссуды на покрытие временных кассовых разрывов, возникающих при исполнении бюджета субъекта Российской Федерации. Тем самым предопределяется публично-правовой характер регулирования бюджетных отношений, выступающих в качестве экономического выражения суверенитета государства, материальной основы осуществления публичных функций и полномочий Российской Федерации, субъектов Российской Федерации и муниципальных образований, деятельность которых как публичных субъектов в силу статей 1 (часть 1), 4 (часть 2), 15 (части 1 и 2), 66 (части 1 и 2), 76 (части 1, 2 и 5) Конституции Российской Федерации должна осуществляться в финансово- бюджетной сфере исключительно на правовых основаниях и в пределах, дозволенных Конституцией Российской Федерации и действующим законодательством.
Публичный характер бюджетно-правового регулирования не исключает в то же время применения к бюджетным отношениям положений гражданского законодательства, но только в случаях, прямо предусмотренных федеральным законодательством, в то время как к межбюджетным отношениям не может быть применен порядок возмещения убытков, установленный Гражданским Кодексом Российской Федерации.
Следовательно, при рассмотрении дела и вынесении обжалуемого акта судом были установлены все существенные для дела обстоятельства и им дана надлежащая правовая оценка. Выводы основаны на всестороннем и полном исследовании доказательств по делу. Нормы материального права применены правильно. Нарушений норм процессуального права, которые могли бы явиться основанием для отмены обжалуемого акта, кассационной инстанцией не установлено.
Доводы кассационной жалобы подлежат отклонению, как основанные на неправильном толковании норм материального и процессуального права и направленные на переоценку доказательств, что не входит в полномочия суда кассационной инстанции. Кроме того, доводы кассационной жалобы были предметом исследования суда апелляционной инстанции, с оценкой которых в настоящее время согласна и кассационная инстанция.
Руководствуясь статьями 284 - 289 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, Арбитражный суд Московского округа

постановил:

Постановление Девятого арбитражного апелляционного суда от 27 января 2016 года по делу в„– А40-94068/15 оставить без изменения, а кассационную жалобу - без удовлетворения.

Председательствующий судья
А.И.СТРЕЛЬНИКОВ

Судьи
Л.В.ЗАВИРЮХА
А.А.МАЛЮШИН


------------------------------------------------------------------