АРБИТРАЖНЫЙ СУД МОСКОВСКОГО ОКРУГА

ПОСТАНОВЛЕНИЕ
от 11 февраля 2016 г. по делу в„– А41-4119/15

Резолютивная часть постановления объявлена 04 февраля 2016 года.
Полный текст постановления изготовлен 11 февраля 2016 года.
Арбитражный суд Московского округа в составе:
председательствующего-судьи Кузнецова В.В.,
судей: Долгашевой В.А., Латыповой Р.Р.,
при участии в заседании:
от заявителя: Соболев Т.И., доверенность от 01.06.2015; Габлина Н.А., доверенность от 10.07.2015;
от заинтересованного лица: Обухова Н.В., доверенность от 29.09.2015; Савин А.В., доверенность от 20.07.2015;
от третьего лица: представитель не явился, извещен;
рассмотрев 04 февраля 2016 года в судебном заседании кассационную жалобу
заинтересованного лица - ГКУ Московской области
на постановление от 06 ноября 2015 года
Десятого арбитражного апелляционного суда,
принятое судьями Шевченко Е.Е., Виткаловой Е.Н., Диаковской Н.В.,
по делу в„– А41-4119/15
по заявлению Администрации сельского поселения Габовское Дмитровского муниципального района Московской области (ОГРН: 1055001021415)
об оспаривании действий
к Главному контрольному управлению Московской области (ОГРН: 1035000704749),
третье лицо: общество с ограниченной ответственностью "РосСтрой",

установил:

Администрация сельского поселения Габовское Дмитровского муниципального района Московской области (далее - администрация) обратилась в Арбитражный суд Московской области с заявлением к Главному контрольному управлению Московской области (далее - ГКУ Московской области, управление) со следующими требованиями (с учетом принятого судом уточнения требований):
- признать незаконными акт по результатам внеплановой выездной проверки от 07.11.2014 в„– 10/140-и в части слов: "Однако проверкой установлено, что работы по очистке 27 (из 30) противопожарных водоемов с дноуглублением и устройством площадок для забора воды размером 5x10 на территории сельского поселения Габовское, предусмотренных локально-сметными расчетами и включенными в акты приемки работ ф. КС-2 (от 09.12.2013 в„– 1, 2, 3, 4, 5, 6, 7, 8, 9, 10, 11, 12, 13, 14, 15, 16, 17, 18, 19, 21, 24, 25, 26, 27, 28, 29, 30) не произведены". "Оплата невыполненных работ по Муниципального контракту составила 2.782.878 руб. 46 коп. (Ведомость пересчета - приложение в„– __ к акту проверки), что составляет 93% от стоимости контракта в части средств бюджета Московской области"; "Администрацией при совершении противоправных действий, связанных с оплатой невыполненных работ по очистке противопожарных водоемов, не обеспечено надлежащее состояние источников противопожарного водоснабжения, находящихся в муниципальной собственности, тем самым нарушены: пункт 80 Правил, утвержденных постановлением Правительства Российской Федерации от 25.04.2012 в„– 390 "О противопожарном режиме"; статья 19 Федерального закона от 21.12.1994 в„– 69-ФЗ "О пожарной безопасности"; пункт 2 статьи 63 Федерального закона от 22.07.2008 в„– 123 "Технический регламент о требованиях пожарной безопасности"; заключительные положения: "1. Оплата невыполненных объемов работ составила 2 782 878 рублей 46 копеек (93% от стоимости контракта в части средств бюджета Московской области) по муниципальному контракту от 28.10.2013 в„– 180 между администрацией и обществом с ограниченной ответственностью "РосСтрой" и акта внеплановой выездной проверки от 05.05.2015 в„– 10/49-и в части слов: "В ходе контрольных обмеров (осмотров) установлены факты довыполнения работ по устройству площадок для забора воды песчано-щебеночных на 24 прудах (на сумму 688 153 рублей 44 копеек, в т.ч. 573.438 руб. 26 коп. из средств бюджета Московской области). Ранее проведенной проверкой (в октябре 2014 года) зафиксировано невыполнение данного вида работ в отношении 27 прудов и 30"; "По результатам проверки установлено, что предписание Мособлконтроля от 16.12.2014 в„– 10/140-и-ПП: 1. На сумму 573.438 руб. 26 коп. - исполнено в натуральном выражении (довыполнены работы по устройству площадок для забора воды песчано-щебеночных на 24 объектах (прудах)";
- признать незаконными предписание от 16.12.2014 в„– 10/140-и-ПП и представление от 16.12.2014 в„– 10/140-и-ПС.
В качестве третьего лица, не заявляющего самостоятельных требований относительно предмета спора, в деле участвует общество с ограниченной ответственностью "РосСтрой" (далее - ООО "РосСтрой", общество).
Решением Арбитражного суда Московской области от 15 июля 2015 года производство по делу в части требований о признании незаконными акта по результатам внеплановой выездной проверки от 07.11.2014 в„– 10/140-и, акта внеплановой выездной проверки от 05.05.2015 в„– 10/49-и и представления от 16.12.2014 в„– 10/140-и-ПС прекращено. В удовлетворении заявления в остальной части отказано.
Постановлением от 06 ноября 2015 года Десятый арбитражный апелляционный суд решение суда первой инстанции отменил в части прекращения производства по требованию Администрации сельского поселения Габовское Дмитровского муниципального района Московской области об оспаривании представления Главного контрольного управления Московской области от 16.12.2014 в„– 10/140-и-ПС и в части отказа в удовлетворении требования Администрации сельского поселения Габовское Дмитровского муниципального района Московской области об оспаривании предписания Главного контрольного управления Московской области от 16.12.2014 в„– 10/140-и-ПС; представление Главного контрольного управления Московской области от 16.12.2014 в„– 10/140-и-ПС признал недействительными в части требований принять меры по устранению выявленных нарушений, их причин и условий в части, касающейся указания о причинении Администрацией сельского поселения Габовское Дмитровского муниципального района Московской области ущерба в размере 2.089.052 руб. 19 коп.; предписание Главного контрольного управления Московской области от 16.12.2014 в„– 10/140-и-ПС признал недействительными в части требования возместить ущерб в размере 2.089.052 руб. 19 коп.; в остальной части решение Арбитражного суда Московской области от 15.07.2015 по делу в„– А41-4119/15 оставил без изменения.
Не согласившись с постановлением суда апелляционной инстанции, ГКУ Московской области обратилось с кассационной жалобой, в которой просит постановление отменить в части признания представления и предписания ГКУ Московской области недействительными на сумму 2.089.052 руб. 19 коп. и направить дело на новое рассмотрение в Десятый арбитражный апелляционный суд.
Заявитель жалобы считает судебный акт незаконным и необоснованным, как принятый с неправильным применением норм материального и процессуального права.
Третье лицо, извещенное надлежащим образом о месте и времени рассмотрения кассационной жалобы, своего представителя в судебное заседание суда кассационной инстанции не направило, что в силу части 3 статьи 284 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации не является препятствием для рассмотрения дела в его отсутствие.
В судебном заседании суда кассационной инстанции представители заинтересованного лица поддержали доводы кассационной жалобы.
Представители заявителя возражали против удовлетворения кассационной жалобы.
Изучив материалы дела, обсудив доводы кассационной жалобы, выслушав лиц, участвовавших в судебном заседании, проверив в порядке статьи 286 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации правильность применения судом апелляционной инстанции норм материального и процессуального права, кассационная инстанция не находит оснований для изменения или отмены обжалуемого судебного акта в связи со следующим.
Как следует из материалов дела и установлено судом апелляционной инстанции, между администрацией и обществом заключен муниципальный контракт от 28.10.2013 в„– 180 на выполнение работ по очистке пожарных водоемов с дноуглублением и устройство площадки для забора воды размером 5x10 кв. м.
Согласно локальным сметам к контракту, акту о приемке выполненных работ от 09.12.2013 в„– 1, платежным поручениям от 11.12.2013 в„– 8201240 и от 30.12.2013 в„– 8522787 обществом выполнены работы, а администрацией оплачены в сумме 3.600.000 руб., из которых 3.000.000 руб. были выделены в качестве субсидии на очистку противопожарных водоемов из бюджета Московской области.
На основании приказа от 29.09.2014 в„– 140-и в период с 01.10.2014 по 24.10.2014 проведена проверка правомерности и эффективности использования средств бюджета Московской области, выделенных администрации за период с 01.01.2013 по 01.10.2014.
По результатам внеплановой выездной проверки, составлен акт от 07.11.2014 в„– 10/140-и, в которым проверяющие записали, что объем работ по муниципальному контракту, которые не были выполнены, составляет порядка 93% от стоимости контракта, при этом:
- не выполнены работы по очистке 27 (из 30) противопожарных водоемов с дноуглублением и устройством площадок для забора воды размером 5x10;
- по устройству песчано-щебеночных площадок для забора воды выполнены на 2-х прудах;
- по очистке 1 водоема с дноуглублением и устройством площадки для забора воды 5x10 выполнены в полном объеме.
В связи с этим в адрес Главы сельского поселения Габовское выдано представление от 16.12.2014 в„– 10/140-и ПС о необходимости устранения причин и условий выявленных нарушений, а также предписание от 16.12.2014 в„– 10/140-и ПП о возмещении причиненного Московской области ущерба в размере 2.309.789 руб. 12 коп.
Не согласившись с данными документами и актами проверки, администрация 29.01.2015 оспорила их в судебном порядке.
Прекращая производство по делу в части требований о признании незаконными положений акта по результатам внеплановой выездной проверки от 07.11.2014 в„– 10/140-и, акта внеплановой выездной проверки от 05.05.2015 в„– 10/49-и и представления от 16.12.2014 в„– 10/140-и-ПС, суд первой инстанции пришел к выводу о том, что акт проверки и представление не являются ненормативными правовыми актами, подлежащими обжалованию, поскольку не налагают на администрацию какие-либо обязанности. Отказывая в удовлетворении остальной части заявления, суд первой инстанции признал необоснованным требование администрации об оспаривании предписания управления.
Однако, суд апелляционной инстанции пришел к выводу о том, что решение суда первой инстанции подлежит отмене в части ввиду следующего.
В соответствии с частью 1 статьи 198 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, граждане, организации и иные лица вправе обратиться в арбитражный суд с заявлением о признании недействительными ненормативных правовых актов, незаконными решений и действий (бездействия) органов, осуществляющих публичные полномочия, должностных лиц, если полагают, что оспариваемый ненормативный правовой акт, решение и действие (бездействие) не соответствуют закону или иному нормативному правовому акту и нарушают их права и законные интересы в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности, незаконно возлагают на них какие-либо обязанности, создают иные препятствия для осуществления предпринимательской и иной экономической деятельности.
При рассмотрении дел об оспаривании ненормативных правовых актов арбитражный суд обязан осуществить проверку оспариваемого акта или его отдельных положений и установить их соответствие закону или иному нормативному правовому акту, установить наличие полномочий у органа или лица, которые приняли оспариваемый акт, а также установить, нарушают ли оспариваемый акт права и законные интересы заявителя в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности (часть 4 статьи 200 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации).
Право граждан, организаций и иных лиц на обращение в арбитражный суд с заявлением о признании незаконными ненормативных правовых актов, решений, действий (бездействия) государственных органов, органов местного самоуправления, иных органов, должностных лиц закреплено частью 1 статьи 198 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации.
Между тем, как правильно указал суд первой инстанции, акт проверки не является ненормативным правовым актом, а представляет собой лишь способ закрепления результатов проверки, правомерность получения которого проверяется в ходе рассмотрения вопроса о законности и обоснованности вынесения предписывающих актов, в том числе, предписания.
По своей правовой природе акт проверки имеет констатирующий, а не властный, обязывающий характер, его составление не влечет для заявителя нарушения каких-либо его прав и законных интересов.
Вместе с тем, апелляционный суд посчитал, что вывод суда первой инстанции о том, что оспариваемое представление управления не имеет властного характера, не указывает на какие-либо обязательные для исполнения требования, само по себе представление не влечет для заявителя нарушения каких-либо его прав и законных интересов, является ошибочным.
Данным представлением на Главу сельского поселения Дмитровского муниципального района Московской области возложена обязанность устранить причины и условия выявленных нарушений (1. Исключить факты оплаты невыполненных объемов работ. 2. Рассмотреть вопрос о привлечении к ответственности должностных лиц, виновных в выявленных нарушениях) в срок до 15.01.2015 включительно. О выполненных мерах сообщить в управление до 16.01.2015 с приложением копий подтверждающих документов.
Принципы организации, деятельности и основные полномочия контрольно-счетных органов субъектов Российской Федерации и муниципальных образований установлены Федеральным законом от 07.02.2011 в„– 6-ФЗ "Об общих принципах организации и деятельности контрольно-счетных органов субъектов Российской Федерации и муниципальных образований" (далее - Закон в„– 6-ФЗ).
В соответствии с пунктом 2 статьи 268.1 Бюджетного кодекса Российской Федерации, при осуществлении полномочий по внешнему государственному (муниципальному) финансовому контролю органами внешнего государственного (муниципального) финансового контроля:
- проводятся проверки, ревизии, обследования;
- направляются объектам контроля акты, заключения, представления и (или) предписания;
- направляются органам и должностным лицам, уполномоченным в соответствии с Бюджетного кодекса Российской Федерации, иными актами бюджетного законодательства Российской Федерации принимать решения о применении предусмотренных названным Кодексом бюджетных мер принуждения, уведомления о применении бюджетных мер принуждения;
- осуществляется производство по делам об административных правонарушениях в порядке, установленном законодательством об административных правонарушениях.
Согласно пункту 3 статьи 268.1 Бюджетного кодекса Российской Федерации, порядок осуществления полномочий органами внешнего государственного (муниципального) финансового контроля по внешнему государственному (муниципальному) финансовому контролю определяется соответственно федеральными законами, законами субъектов Российской Федерации, муниципальными правовыми актами представительных органов муниципальных образований.
Согласно пункту 2 статьи 267.1 Бюджетного кодекса Российской Федерации под проверкой в целях Бюджетного кодекса Российской Федерации понимается совершение контрольных действий по документальному и фактическому изучению законности отдельных финансовых и хозяйственных операций, достоверности бюджетного (бухгалтерского) учета и бюджетной (бухгалтерской) отчетности в отношении деятельности объекта контроля за определенный период.
Согласно пунктам 2 и 3 статьи 270.2 Бюджетного кодекса Российской Федерации, под представлением в целях названного Кодекса понимается документ органа государственного (муниципального) финансового контроля, который должен содержать обязательную для рассмотрения в установленные в нем сроки или, если срок не указан, в течение 30 дней со дня его получения информацию о выявленных нарушениях бюджетного законодательства Российской Федерации и иных нормативных правовых актов, регулирующих бюджетные правоотношения, и требования о принятии мер по их устранению, а также устранению причин и условий таких нарушений; под предписанием в целях названного Кодекса понимается документ органа государственного (муниципального) финансового контроля, содержащий обязательные для исполнения в указанный в предписании срок требования об устранении нарушений бюджетного законодательства Российской Федерации и иных нормативных правовых актов, регулирующих бюджетные правоотношения, и (или) требования о возмещении причиненного такими нарушениями ущерба Российской Федерации, субъекту Российской Федерации, муниципальному образованию.
В соответствии с положениями статьи 16 Закона в„– 6-ФЗ контрольно-счетные органы по результатам проведения контрольных мероприятий вправе вносить в органы государственной власти и государственные органы субъекта Российской Федерации, органы местного самоуправления и муниципальные органы, проверяемые органы и организации и их должностным лицам представления для их рассмотрения и принятия мер по устранению выявленных нарушений и недостатков, предотвращению нанесения материального ущерба субъекту Российской Федерации, муниципальному образованию или возмещению причиненного вреда, по привлечению к ответственности должностных лиц, виновных в допущенных нарушениях, а также мер по пресечению, устранению и предупреждению нарушений (часть 1).
Органы государственной власти и государственные органы субъекта Российской Федерации, органы местного самоуправления и муниципальные органы, а также организации в течение одного месяца со дня получения представления обязаны уведомить в письменной форме контрольно-счетный орган о принятых по результатам рассмотрения представления решениях и мерах (часть 3).
В случае выявления нарушений, требующих безотлагательных мер по их пресечению и предупреждению, а также в случае воспрепятствования проведению должностными лицами контрольно-счетных органов контрольных мероприятий контрольно-счетные органы направляют в органы государственной власти и государственные органы субъекта Российской Федерации, органы местного самоуправления и муниципальные органы, проверяемые органы и организации и их должностным лицам предписание (часть 4).
Оспариваемое представление управления обладает признаками ненормативного правового акта, поскольку (являясь промежуточным документом, предлагающим лицу исправить допущенные нарушения на определенном этапе и при определенных результатах финансового контроля) порождает для администрации правовые последствия, обязывает его к действенным и ощутимым мерам, направленным на восстановление правопорядка в бюджетной сфере, создает очевидные препятствия для осуществления экономической деятельности, затрагивает сферу его имущественных прав и законных интересов.
Промежуточный характер такого документа (представления), равно как и отсутствие предусмотренной законом административной ответственности за неисполнение представления не означает того, что оно имеет сугубо информационный характер, и не исключает для заявителя перспективу восстановления прав в судебном порядке, а для компетентных органов государственной власти столь же значимую перспективу судебной защиты интересов субъекта Российской Федерации (в случае отсутствия должной реакции администрации на представление).
Иное толкование этих нормативных положений не согласуется с очевидной волей законодателя установить действенный механизм финансового контроля на каждом его этапе с целью последовательной и эффективной реализации требований бюджетного законодательства. Такая реализация может предполагать правовую природу рассматриваемого представления управления только как акта властного органа, обязательного к исполнению. Иначе значимый этап финансового контроля лишается должной результативности и сводится лишь к обмену информацией, не порождающему у его участников каких-либо прав и обязанностей.
Таким образом, как правомерно указал суд апелляционной инстанции, производство по делу в части оспаривании представления управления не подлежало прекращению судом.
С выводом суда первой инстанции о том, что оспариваемое предписание выдано должностному лицу - Главе сельского поселения, в связи с чем ответственность за неисполнение предписания на администрацию возложена быть не может, также нельзя согласиться, поскольку из содержания данного предписания следует, что оно касается именно администрации.
Более того, в соответствии со статьей 30 Устава муниципального образования сельское поселение Габовское Дмитровского муниципального района Московской области, принятого решением Совета депутатов сельского поселения Габовское Дмитровского муниципального района Московской области от 06.03.2006 в„– 08, Глава сельского поселения Габовское является высшим должностным лицом сельского поселения (пункт 1).
Глава сельского поселения Габовское представляет сельское поселение в отношениях с органами местного самоуправления других муниципальных образований, органами государственной власти, гражданами и организациями, без доверенности действует от имени сельского поселения Габовское (пункт 3).
При этом Глава сельского поселения Габовское возглавляет администрацию (сельского поселения Габовское), выступает от ее имени без доверенности (пункт 9).
К полномочиям главы сельского поселения Габовское относится формирование администрации и руководство ее деятельностью в соответствии с Положением об администрации (подпункт 6 пункта 10) В соответствии со статьей 31 Устава администрацией руководит глава сельского поселения Габовское на принципах единоначалия. Глава сельского поселения Габовское выполняет функции главы администрации (пункт 2).
Все структурные подразделения администрации находятся в подчинении главы сельского поселения Габовское, их руководители подотчетны ему и ответственны перед ним (пункт 7).
Изучив материалы дела, требования администрации о признании незаконными предписания управления от 16.12.2014 в„– 10/140-и-ПП и представления управления от 16.12.2014 в„– 10/140-и-ПС, апелляционный суд пришел к правомерному выводу о том, что требование администрации об оспаривании предписания подлежит удовлетворению в части признания недействительным представления в части требований принять меры по устранению выявленных нарушений, их причин и условий в части, касающейся указания о причинении администрацией ущерба в размере 2.089.052 руб. 19 коп., а предписания в части требования возместить ущерб в размере 2.089.052 руб. 19 коп. по следующим основаниям.
Администрация признала обоснованность требований управления в части 220.736 руб. 93 коп., в связи с чем перечислило эту сумму, однако сослалось при ее перечислении на материалы второй проверки, поскольку материалы/предписание по первоначальной проверке считает необоснованными (несмотря на то, что эта сумма входила в данное предписание). Поскольку же это предписание не отменено, не прекратило свое действие, сохраняет свою силу и сейчас, администрация предполагает, что оно может являться основанием для обязания администрации повторно уплатить 220.736 руб. 93 коп. и наложения на нее санкций в случае неуплаты.
Представители управления подтвердили, что администрация исполнила обязанность по перечислению 220.736 руб. 93 коп., которые фигурировали и в предписании, и в материалах повторной проверки. При этом управление сослалось на соответствующий акт управления по вопросу действия предписания. Администрация, в свою очередь, не согласилась признать его в качестве надлежащего доказательства подтверждения управлением исполнения предписания, опасается необходимости повторного платежа.
В обоснование выполненных работ по указанному муниципальному контракту администрация ссылается на справку о стоимости выполненных работ и акт о приемке выполненных работ, подписанными между и обществом, актами освидетельствования скрытых работ, общий журнал работ (РД 11-05-2007), транспортные накладные, а также заключение специалиста от 31.10.2014 в„– 109-10-14, подготовленного ООО "ЭкспертСервис".
Управление в обоснование довода о том, что работы по муниципальному контракту фактически не были выполнены в полном объеме, ссылается на приобщенные к материалам дела фотографии, сделанные при проведении проверки.
Оценив с учетом требований статьи 71 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации документы, на которые ссылается администрация, с одной стороны, и фотоматериал, составленный в ходе проведения проверки, с другой стороны, апелляционный суд правомерно признал недоказанным вмененные администрации нарушения на сумму 2.089.052 руб. 19 коп.
Доводы кассационной жалобы сводятся к переоценке имеющихся в деле доказательств, что в силу положений статьи 286 и части 2 статьи 287 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации выходит за пределы полномочий суда кассационной инстанции.
Учитывая, что фактические обстоятельства, имеющие существенное значение для дела, установлены судом апелляционной инстанции на основании полного, всестороннего и объективного исследования имеющихся в деле доказательств с учетом всех доводов и возражений участвующих в деле лиц, а окончательные выводы суда соответствуют фактическим обстоятельствам и представленным доказательствам, основаны на правильном применении норм материального и процессуального права, у суда кассационной инстанции отсутствуют предусмотренные статьей 288 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации основания для отмены либо изменения принятого по настоящему делу постановления апелляционного суда.
Руководствуясь статьями 284 - 289 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, суд

постановил:

Постановление Десятого арбитражного апелляционного суда от 06 ноября 2015 года по делу в„– А41-4119/15 оставить без изменения, кассационную жалобу ГКУ Московской области - без удовлетворения.

Председательствующий судья
В.В.КУЗНЕЦОВ

Судьи
В.А.ДОЛГАШЕВА
Р.Р.ЛАТЫПОВА


------------------------------------------------------------------