АРБИТРАЖНЫЙ СУД МОСКОВСКОГО ОКРУГА

ПОСТАНОВЛЕНИЕ
от 23 июня 2016 г. по делу в„– А41-70736/2015

Резолютивная часть постановления объявлена 21 июня 2016 года
Полный текст постановления изготовлен 23 июня 2016 года
Арбитражный суд Московского округа
в составе:
председательствующего-судьи Долгашевой В.А.,
судей Красновой С.В., Кузнецова В.В.,
при участии в заседании:
от заявителя (истца) - Правительства Москвы - Кулешов В.Ю., дов. от 03.09.2015 в„– 4-47-1149/5, Васнева С.А., дов. от 03.09.2015 в„– 4-47-1148/15;
от заинтересованного лица (ответчика) - администрации Наро-Фоминского муниципального района Московской области - не явился (извещено надлежаще);
от третьих лиц - 1) общества с ограниченной ответственностью "Стройимпекс Групп" - не явился (извещено надлежаще);
2) Комитета государственного строительного надзора г. Москвы - не явился (извещено надлежаще);
3) Мамонтова В.И. - не явился (извещено надлежаще);
рассмотрев 15 июня 2016 года и 21 июня 2016 года в судебном заседании кассационную жалобу Правительства Москвы
на постановление от 23 марта 2016 года
Десятого арбитражного апелляционного суда,
принятое судьями Шевченко Е.Е., Виткаловой Е.Н., Иевлевым П.А.,
по делу в„– А41-70736/2015 Арбитражного суда Московской области,
по заявлению Правительства Москвы
к администрации Наро-Фоминского муниципального района Московской области
об оспаривании разрешения на строительство,
третьи лица: общество с ограниченной ответственностью "Стройимпекс Групп", комитет государственного строительного надзора г. Москвы, Мамонтов В.И.

установил:

Правительство Москвы (далее - заявитель, правительство) обратилось в Арбитражный суд Московской области с заявлением к администрации Наро-Фоминского муниципального района Московской области (далее - администрация, заинтересованное лицо) о недействительными разрешений на строительство от 27.06.2012 в„– RU50524000-428, RU50524000-429, RU50524000-430, RU50524000-431, RU50524000-432, выданных администрацией Наро-Фоминского муниципального района Московской области (далее - администрация).
Определением суда первой инстанции от 07.09.2015 требование Правительства города Москвы о признании недействительным разрешения на строительство от 27.06.2012 RU50524000-430 выделено в отдельное производство и было рассмотрено судом по настоящему делу.
Решением Арбитражного суда Московской области от 09.11.2015 в удовлетворении требования о признании недействительным разрешения на строительство от 27.06.2012 RU50524000-430 отказано.
Определением от 18.02.2016 апелляционный суд перешел к рассмотрению дела по правилам, установленным АПК РФ для суда первой инстанции.
Постановлением Десятого арбитражного апелляционного суда от 23 марта 2016 года в удовлетворении заявленных требований отказано.
Отказывая в удовлетворении требований правительства, арбитражный суд исходил из пропуска заявителем срока на обращение за защитой нарушенного права, а также из отсутствия правовых оснований признания оспариваемого ненормативного акта недействительным.
Не согласившись с указанным судебным актом, заявитель обратился в Арбитражный суд Московского округа с кассационной жалобой, в которой просит постановление апелляционной инстанции отменить ввиду неправильного применения судом норм материального права.
В обоснование своей кассационной жалобы администрация указывает, что Правительство является самостоятельным юридическим лицом, не обладающим сведений о деятельности Департамента городского имущества города Москвы, судом фактически установлен факт выдачи разрешения на строительство в отсутствие необходимых для издания такого ненормативного акта документов, правительство является правопреемником муниципального образования, положения гражданского законодательства о договоре аренды не могут применяться к правоотношениям по выдаче разрешения на строительство.
Лица, участвующие в деле, отзывы на кассационную жалобу, составленные в порядке статьи 279 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации (далее - АПК РФ), не представили.
Дело рассмотрено в порядке части 3 статьи 284 АПК РФ при неявке в судебное заседание арбитражного суда кассационной инстанции представителей администрации и третьих лиц, надлежащим образом извещенных о времени и месте судебного разбирательства. В соответствии с положениями части 6 статьи 121 АПК РФ, п. п. 4 - 5 Постановления Пленума Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации от 17 февраля 2011 года в„– 12 "О некоторых вопросах применения Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации в редакции Федерального закона от 27 июля 2010 года в„– 228-ФЗ "О внесении изменений в Арбитражный процессуальный кодекс Российской Федерации" информация о принятии кассационной жалобы к производству, а также сведения о дате и времени судебного заседания размещены на сайте - http://kad.arbitr.ru и отражены в графике судебных заседаний на официальном сайте суда http://fasmo.arbitr.ru.
В судебном заседании суда кассационной инстанции 15 июня 2016 года объявлен перерыв до 21 июня 2016 года, 13 часов 45 минут, в зале в„– 6.
Представители правительства поддержали доводы своей кассационной жалобы, просили обжалуемое постановление суда апелляционной инстанции отменить как незаконное и необоснованное.
Выслушав представителей заявителя, обсудив доводы кассационной жалобы, проверив в порядке статьи 286 АПК РФ законность обжалуемого судебного акта, устанавливая правильность применения норм материального и процессуального права при рассмотрении дела и принятии постановления, а также соответствие выводов, содержащихся в обжалуемом судебном акте, установленным им по делу фактическим обстоятельствам и имеющимся в деле доказательствам, и исходя из доводов, содержащихся в кассационной жалобе, суд кассационной инстанции пришел к выводу, что обжалуемое постановление суда апелляционной инстанции подлежит оставлению без изменения, а кассационная жалоба - без удовлетворения.
Как следует из материалов дела и установлено судами, Комитет по управлению имуществом администрации на основании постановления администрации от 27.06.2012 предоставил ООО "Стройимпекс Групп" в аренду сроком на три года, начиная с этой даты, земельный участок с кадастровым номером 50:26:0190402:215 площадью 2 000 кв. м, расположенный по адресу: д. Бараново с.п. Первомайское Наро-Фоминского муниципального района Московской области, для строительства технического проезда. Государственная регистрация договора была произведена 27.08.2012.
Администрация выдала ООО "Стройимпекс Групп" разрешение от 27.06.2012 в„– RU50524000-430 на строительство технического проезда на земельном участке по проекту планировки территории индивидуального жилищного строительства (далее - ИЖС) вблизи д. Бараново с.п. Первомайское Наро-Фоминского муниципального района Московской области общей площадью 8,19 га. Срок действия разрешения на строительство - до 22.06.2022.
Градостроительный план в„– RU 50524000-366 (далее - ГПЗУ) в отношении нескольких земельных участков, в том числе в отношении земельного участка с кадастровым номером 50:26:0190402:215 площадью 2 000 кв. м, был утвержден постановлением администрации от 28.06.2012 в„– 446, то есть на следующий день после выдачи указанного разрешения на строительство.
На момент выдачи разрешения земельный участок с кадастровым номером 50:26:0190402:215 площадью 2 000 кв. м относился к территории Московской области, а с 01.07.2012 в соответствии с Постановлениями Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации от 13.07.2011 в„– 347-СФ и от 27.12.2011 в„– 560-СФ - к территории города Москвы.
03.06.2013 заключен договор о передаче прав и обязанностей по договору аренды от 27.06.2012 в„– 4985, на основании которого в пользу Мамонтова В.И. зарегистрирована аренда как ограничение (обременение) права.
Прокуратура Московской области в связи с поручением Генеральной прокуратуры Российской Федерации по обращению депутата Государственной Думы Российской Федерации Свищева А.А. направила на имя последнего письмо от 13.03.2013 в„– 7-563-2013 (л.д. 16), в котором сообщила о ряде совершенных прокуратурой Московской области действий по факту выдачи администрацией разрешений на строительство за день до утверждения ГПЗУ (в том числе о внесении 07.03.2013 на имя руководителя администрации представления об устранении нарушений закона) и о том, что контроль за соблюдением действующего законодательства при строительстве объектов ИЖС с 01.07.2012 осуществляется государственными и контролирующими органами города Москвы, надзор за деятельностью которых осуществляет прокуратура города Москвы.
Администрация в мае 2014 года обратилась в Арбитражный суд города Москвы с заявлением к обществу и комитету (государственного строительного надзора города Москвы) о признании их незаконными ряда разрешений на строительство, выданных администрацией 27.06.2012 по проекту планировки территории индивидуального жилищного строительства вблизи д. Бараново с.п. Первомайское Наро-Фоминского муниципального района Московской области, в том числе упомянутого разрешения на строительство в„– RU50524000-430, касающегося земельного участка с кадастровым номером 50:26:0190402:215 площадью 2 000 кв. м.
По данному заявлению администрации было возбуждено производство с присвоением делу номера А40-71124/14.
Как следует из определения Арбитражного суда города Москвы от 09.07.2014 о назначении дела к судебному разбирательству в судебном заседании 09.07.2014 присутствовал представитель комитета.
Определением суда от 09.07.2014 об отложении судебного разбирательства к участию в деле в качестве третьего лица, не заявляющего самостоятельных требований относительно предмета спора, привлечен Мамонтов В.И.
Определением суда от 06.08.2014 об отложении судебного разбирательства к участию в деле в качестве третьего лица, не заявляющего самостоятельных требований относительно предмета спора, привлечен Департамент городского имущества города Москвы.
Как следует из решения Арбитражного суда города Москвы от 27.08.2014 и резолютивной части этого решения суда от 20.08.2014, в судебном заседании 20.08.2014 присутствовал представитель Департамента городского имущества города Москвы Николаев А.А.
Решением Арбитражного суда города Москвы от 27.08.2014 по делу в„– А40-71124/14, оставленным без изменения постановлением Девятого арбитражного апелляционного суда от 26.11.2014 (принятым по апелляционным жалобам администрации и департамента) и постановлением Арбитражного суда Московского округа от 19.03.2015 (принятым по кассационной жалобе департамента), в удовлетворении заявленных требований отказано.
Заявленные требования признаны судами не подлежащими удовлетворению в том числе в связи с не представлением надлежащих доказательств, свидетельствующих о неправомерности выдачи оспариваемых разрешений на строительство.
Заместитель Председателя комитета Государственной Думы Российской Федерации по жилищной политике и жилищно-коммунальному хозяйству Николаева Е.Л. обратилась с письмом от 09.06.2015 в„– НЕЛ-4/473 на имя Заместителя Мэра города Москвы - руководителя Аппарата Мэра и Правительства города Москвы (л.д. 14), в котором сообщила о выдаче администрацией разрешений на строительство, указала на осуществление незаконного строительства на берегу реки Десна, сопровождающегося вырубкой деревьев, и со ссылкой на возможность отмены разрешений на строительство только на основании вступившего в законную силу решения суда просила рассмотреть вопрос об обращении Правительства города Москвы в арбитражный суд с целью признания данных разрешений на строительство незаконными, а также для обязания застройщика прекратить незаконное строительство и освободить земельный участок от результатов выполненных строительных работ.
В связи с изложенным Правительство Москвы 02.09.2015 обратилось в арбитражный суд с заявлением к администрации о признании недействительным выданного ей разрешения на строительство от 27.06.2012 в„– RU50524000-430, приложив к заявлению вышеуказанные письма.
На основании части 1 статьи 198 АПК РФ граждане, организации и иные лица вправе обратиться в арбитражный суд с заявлением о признании недействительными ненормативных правовых актов, незаконными решений и действий (бездействия) органов, осуществляющих публичные полномочия, должностных лиц, если полагают, что оспариваемый ненормативный правовой акт, решение и действие (бездействие) не соответствуют закону или иному нормативному правовому акту и нарушают их права и законные интересы в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности, незаконно возлагают на них какие-либо обязанности, создают иные препятствия для осуществления предпринимательской и иной экономической деятельности.
Исходя из смысла указанной нормы и учитывая разъяснения, данные в Постановлении Пленума Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации и Пленума Верховного Суда Российской Федерации от 01.07.1996 в„– 6/8, основанием для принятия решения суда о признании незаконным решения или действия государственного органа является одновременное несоответствие этого решения или действия закону или иному правовому акту, а также нарушение оспариваемым актом прав и законных интересов заявителя, обратившегося в суд с соответствующим требованием.
Согласно части 4 статьи 200 АПК РФ при рассмотрении дел об оспаривании ненормативных правовых актов, решений и действий (бездействия) государственных органов, органов местного самоуправления, иных органов, должностных лиц арбитражный суд в судебном заседании осуществляет проверку оспариваемого акта или его отдельных положений, оспариваемых решений и действий (бездействия) и устанавливает их соответствие закону или иному нормативному правовому акту, устанавливает наличие полномочий у органа или лица, которые приняли оспариваемый акт, решение или совершили оспариваемые действия (бездействие), а также устанавливает, нарушают ли оспариваемый акт, решение и действия (бездействие) права и законные интересы заявителя в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности.
В соответствии с ч. 4 ст. 198 АПК РФ заявление может быть подано в арбитражный суд в течение трех месяцев со дня, когда гражданину, организации стало известно о нарушении их прав и законных интересов, если иное не установлено федеральным законом. Пропущенный по уважительной причине срок подачи заявления может быть восстановлен судом.
Судом апелляционной инстанции установлено, что ненормативный правовой акт, на признании которого незаконным настаивает правительство, был принят 27.06.2012. Правительство обратилось в арбитражный суд за судебной защитой 02.09.2015.
В соответствии с Определением Конституционного Суда Российской Федерации от 18.11.2004 в„– 367-О установление в законе сроков для обращения в суд с заявлениями о признании ненормативных правовых актов недействительными, а решений, действий (бездействия) незаконными обусловлено необходимостью обеспечить стабильность и определенность административных и иных публичных правоотношений и не может рассматриваться как нарушающее право на судебную защиту, поскольку несоблюдение установленного срока, в силу соответствующих норм АПК РФ, не является основанием для отказа в принятии заявлений по делам, возникающим из административных и иных публичных правоотношений, вопрос о причинах пропуска срока решается судом после возбуждения дела, то есть в судебном заседании. Заинтересованные лица вправе ходатайствовать о восстановлении пропущенного срока, и, если пропуск срока был обусловлен уважительными причинами, такого рода ходатайства подлежат удовлетворению судом.
Территория сельского поселения Первомайское Наро-Фоминского муниципального района Московской области с 01.07.2012 включена в состав территории города федерального значения Москвы.
Согласно статье 63 Градостроительного кодекса Российской Федерации (далее - Градостроительный кодекс) в случае, если законами субъектов Российской Федерации - городов федерального значения Москвы и Санкт-Петербурга полномочия в области градостроительной деятельности не отнесены к перечню вопросов местного значения, определенному законами указанных субъектов Российской Федерации в соответствии со статьей 79 Федерального закона от 06.10.2003 в„– 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации", полномочия, установленные частью 3 статьи 8 Градостроительного кодекса, осуществляются органами государственной власти субъектов Российской Федерации - городов федерального значения Москвы и Санкт-Петербурга.
Статьей 1 Закона города Москвы от 20.12.2006 в„– 65 "О Правительстве Москвы" установлено, что Правительство Москвы является высшим постоянно действующим коллегиальным исполнительным органом государственной власти города Москвы, обладающим общей компетенцией и обеспечивающим согласованную деятельность подведомственных ему органов исполнительной власти города Москвы.
Статьей 13 данного Закона предусмотрено, что Правительство Москвы в пределах своих полномочий разрабатывает и осуществляет городскую политику в области градостроительства и землепользования.
Таким образом, с 01.07.2012 полномочия в области градостроительной деятельности на территории сельского поселения Первомайское осуществляются Правительством города Москвы.
Как следует из правовой позиции Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации, содержащейся в Определении от 21.02.2007 в„– 966/07, при передаче функций от одного органа другому происходит процессуальное правопреемство. Такая передача не обязательно вызвана упразднением органа, ранее ведавшего этими же вопросами, и может не основываться на гражданско-правовом правопреемстве.
Апелляционный суд также правомерно обратил внимание, что в соответствии с Положением о Департаменте городского имущества города Москвы, утвержденного Постановлением Правительства Москвы от 20.02.2013 в„– 99-ПП, департамент входит в структуру Правительства Москвы и является функциональным органом исполнительной власти города Москвы, осуществляющим функции по разработке и реализации государственной политики в сфере управления и распоряжения движимым и недвижимым имуществом города Москвы, в том числе жилыми помещениями, земельными участками, находящимися на территории города Москвы, государственная собственность на которые не разграничена, приватизации имущества города Москвы, выполнения полномочий собственника в отношении имущества города Москвы, использования, охраны и учета земель на территории города Москвы.
Согласно Положению о комитете (государственного строительного надзора города Москвы), утвержденного Постановлением Правительства Москвы от 16.06.2011 в„– 272-ПП, комитет также входит в структуру Правительства Москвы и является отраслевым органом исполнительной власти города Москвы, осуществляющим государственный строительный надзор, выдачу разрешений на строительство и на ввод объектов в эксплуатацию при строительстве, реконструкции объектов капитального строительства.
Администрация в мае 2014 года обратилась в Арбитражный суд города Москвы с заявлением к обществу и комитету (государственного строительного надзора города Москвы) о признании незаконными ряда разрешений на строительства, выданных администрацией 27.06.2012 по проекту планировки территории индивидуального жилищного строительства вблизи д. Бараново с.п. Первомайское Наро-Фоминского муниципального района Московской области, в том числе упомянутого разрешения на строительство в„– RU50524000-430, касающегося земельного участка с кадастровым номером 50:26:0190402:215 площадью 2 000 кв. м.
По заявлению администрации о признании незаконным того же разрешения на строительство (от 27.06.2012 в„– RU50524000-430, касающегося земельного участка с кадастровым номером 50:26:0190402:215 площадью 2 000 кв. м), что оспаривается Правительством города Москвы и по настоящему делу (в„– А41-70736/15), было рассмотрено дело в„– А40-71124/14.
Суд апелляционной инстанции правомерно указал, что комитет узнал о выдаче администрацией разрешения на строительство от 27.06.2012 в„– RU50524000-430 не позднее 09.07.2014, Департамент городского имущества города Москвы - не позднее 20.08.2014.
Таким образом, к моменту оглашения Арбитражным судом города Москвы резолютивной части решения по указанному делу (20.08.2014) Правительство города Москвы, в структуру которого входит и комитет, и департамент, должно было узнать о выдаче администрацией разрешения на строительство от 27.06.2012 в„– RU50524000-430.
В обоснование своей кассационной жалобы правительство указывает, что заявитель является самостоятельным юридическим лицом и не знал (не мог знать) о выдаче спорного разрешения на строительство.
Указанный довод не принимается судом кассационной инстанции, поскольку формирование распределенной структуры в рамках осуществления правомочий единого органа государственной власти не может служить основанием для многократного обращения такого государственного органа за судебной защитой от имени лиц, находящихся в организационном единстве, равно как и для преодоления аналогичным образом нормативно установленных последствий пропуска сроков на обращение за судебной защитой.
Заинтересованные лица самостоятельно и по своему усмотрению решают, воспользоваться им правом на обращение в суд с заявлением о признании недействительными ненормативных правовых актов, незаконными решений и действий (бездействия) государственных органов, органов местного самоуправления, иных органов, должностных лиц, либо нет. В пределах установленных процессуальным законодательством сроков они должны определиться с волеизъявлением на обращение в соответствующий суд.
Арбитражный процессуальный кодекс Российской Федерации, вводя сроки подачи заявлений, устанавливает тем самым баланс между принципом правовой определенности, обеспечивающим стабильность правоотношений в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности, с одной стороны, и правом на справедливое судебное разбирательство, предполагающим возможность восстановления и защиты нарушенных или оспариваемых прав, с другой.
Таким образом, суд апелляционной инстанции пришел к правомерному выводу, что заявителем пропущен срок на обращение в арбитражный суд, установленный частью 4 статьи 198 АПК РФ, что с учетом выводов суда об отсутствии ходатайства о восстановлении такого срока является самостоятельным основанием для отказа в удовлетворении требований заявителя.
В соответствии с частью 1 статьи 51 ГрК РФ разрешение на строительство представляет собой документ, подтверждающий соответствие проектной документации требованиям градостроительного плана земельного участка и дающий застройщику право осуществлять строительство, реконструкцию объектов капитального строительства, а также их капитальный ремонт, за исключением случаев, предусмотренных настоящим Кодексом.
Согласно части 13 статьи 51 Градостроительного кодекса уполномоченный на выдачу разрешений на строительство орган местного самоуправления отказывает в выдаче разрешения на строительство при отсутствии документов, предусмотренных частями 7 и 9 настоящей статьи.
Судом апелляционной инстанции установлено, что разрешение на строительство выдано за один день до завершения процедуры утверждения ГПЗУ. Указанные обстоятельства заявитель приводит в качестве обоснования доводов своей кассационной жалобы.
ГПЗУ по своему содержанию является не правоустанавливающим или правоподтверждающим документом, а документом, содержащим информацию об уже установленных разрешениях и ограничениях в пределах земельного участка, поставленного на кадастровый учет.
Таким образом, для признания разрешения на строительства незаконным следует установить не сам факт отсутствия утвержденного ГПЗУ на момент выдачи разрешения, а обстоятельства несоответствия разрешения на строительство существующим ограничениям.
Судом апелляционной инстанции установлено отсутствие таких обстоятельств, в связи с чем указанные доводы жалобы не принимаются судом кассационной инстанции.
В обоснование своих требований по настоящему делу правительство также указывает на отсутствие государственной регистрации договора аренды на земельный участок на дату выдачи разрешения на строительство на срок, превышающий действие договора. При этом, ссылаясь на положения пункта 3 статьи 433 ГК РФ, правительство одновременно указывает на неприменимость норм ГК РФ к спорным правоотношениям.
Доводы кассационной жалобы в данной части являются не только внутренне противоречивыми, но и основанными на ошибочном толковании норм материального права применительно к пункту 14 Постановления Пленума ВАС РФ от 17.11.2011 в„– 73 "Об отдельных вопросах практики применения правил Гражданского кодекса Российской Федерации о договоре аренды".
При этом суд апелляционной инстанции правомерно указал, что нормы Градостроительного кодекса не связывают срок, на который выдается разрешение на строительство, со сроком действия правоустанавливающих документов на земельный участок.
Фактические обстоятельства, имеющие значение для дела, установлены апелляционным судом на основании полного и всестороннего, объективного и непосредственного исследования имеющихся в деле доказательств в соответствии с частью 1 статьи 71, частью 2 статьи 271 АПК РФ.
Выводы суда о применении норм права соответствуют установленным им обстоятельствам и имеющимся доказательствам. Поэтому у суда кассационной инстанции, учитывая предусмотренные статьей 286 АПК РФ пределы его компетенции, отсутствуют правовые основания для переоценки названных выводов апелляционного суда и учета доводов кассационной жалобы, направленных на переоценку установленных судом фактических обстоятельств.
Суд кассационной инстанции считает, что доводы кассационной жалобы ошибочны и основаны на неправильном толковании норм законодательства. При этом в кассационной жалобе не приведено доказательств, указывающих на несоответствие выводов апелляционного суда о применении нормы права установленным им по делу обстоятельствам и имеющимся в деле доказательствам.
Суд кассационной инстанции не находит и безусловных оснований для отмены обжалуемого постановления, так как не усматривает процессуальных нарушений при принятии названного судебного акта, перечисленных в части 4 статьи 288 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации.
Руководствуясь ст. ст. 284, 286, п. 1 ч. 1 ст. 287, ст. 289 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, суд

постановил:

постановление Десятого арбитражного апелляционного суда от 23 марта 2016 года по делу в„– А41-70736/2015 Арбитражного суда Московской области оставить без изменения, кассационную жалобу - без удовлетворения.

Председательствующий судья
В.А.ДОЛГАШЕВА

Судья
С.В.КРАСНОВА

Судья
В.В.КУЗНЕЦОВ


------------------------------------------------------------------