АРБИТРАЖНЫЙ СУД МОСКОВСКОГО ОКРУГА

ПОСТАНОВЛЕНИЕ
от 15 декабря 2016 г. по делу в„– А40-3213/2016

Резолютивная часть постановления объявлена 08 декабря 2016 года
Полный текст постановления изготовлен 15 декабря 2016 года
Арбитражный суд Московского округа
в составе:
председательствующего-судьи Красновой С.В.,
судей Агапова М.Р., Долгашевой В.А.,
при участии в заседании:
от заявителя - общества с ограниченной ответственностью "Коммунальник" - Зикий С.В. по дов. от 07.12.2016 в„– 230, Захаров Р.А. по дов. от 04.04.2016 в„– 65, Яковлев Д.Н. по дов. от 05.12.2016 в„– 229,
от заинтересованных лиц - Федеральной службы по надзору в сфере природопользования - Акиев Е.В. по дов. от 17.10.2016 в„– АС-35/109,
Управления Федеральной службы по надзору в сфере природопользования по ХМАО - Югре - не явился, извещен,
от третьих лиц - Администрации города Нижневартовск - не явился, извещен,
общества с ограниченной ответственностью "Ренако" - не явился, извещен,
рассмотрев 08 декабря 2016 года в судебном заседании кассационную жалобу общества с ограниченной ответственностью "Коммунальник"
на решение от 22 апреля 2016 года
Арбитражного суда города Москвы,
принятое судьей Немовой О.Ю.,
на постановление от 01 августа 2016 года
Девятого арбитражного апелляционного суда,
принятое судьями Мухиным С.М., Кочешковой М.В., Румянцевым П.В.,
по делу в„– А40-3213/2016,
по заявлению общества с ограниченной ответственностью "Коммунальник"
к Федеральной службы по надзору в сфере природопользования и Управлению Федеральной службы по надзору в сфере природопользования по ХМАО - Югре
о признании незаконным бездействия,
третьи лица: Администрация города Нижневартовска, общество с ограниченной ответственностью "Ренако"

установил:

общество с ограниченной ответственностью "Коммунальник" (далее - заявитель, общество, ООО "Коммунальник") обратилось в Арбитражный суд Ханты-Мансийского автономного округа с заявлением к Федеральной службе по надзору в сфере природопользования (далее - заинтересованное лицо, Росприроднадзор) и Управлению Федеральной службе по надзору в сфере природопользования по Ханты - Мансийскому автономному округу - Югре (далее - Управление) с заявлением об оспаривании бездействия Росприроднадзора по рассмотрению информации, присвоению номера объекту размещения отходов в Государственном реестре объектов размещения отходов (ГРОРО) и принятия правового акта о включении объекта размещения отходов в ГРОРО, обязании устранить допущенные нарушения закона.
Определением от 18.11.2015 Арбитражного суда Ханты-Мансийского автономного округа дело передано по подсудности в Арбитражный суд города Москвы.
К участию в деле в качестве третьих лиц привлечены Администрация города Нижневартовска (далее - Администрация), общество с ограниченной ответственностью "Ренако".
Решением Арбитражного суда города Москвы от 22 апреля 2016 года, оставленным без изменения постановлением Девятого арбитражного апелляционного суда от 01 августа 2016 года, в удовлетворении требований отказано.
Не согласившись с указанными судебными актами, общество обратилось в Арбитражный суд Московского округа с кассационной жалобой, в которой просит решение суда первой инстанции и постановление апелляционной инстанции отменить, как принятые с нарушением норм права.
В судебном заседании представители общества поддержали доводы кассационной жалобы по изложенным в ней основаниям, представитель заинтересованного лица против доводов кассационной жалобы возражал, просил оставить судебные акты без изменения, представил отзыв.
Иные участвующие в деле лица, извещенные о слушании кассационной жалобы в установленном законом порядке, представителей в суд не направили. Суд кассационной инстанции счел возможным рассмотреть кассационную жалобу без участия лиц, не явившихся в судебное заседание, поскольку в силу пункта 3 статьи 284 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации неявка в судебное заседание лица, подавшего кассационную жалобу, и других лиц, не может являться препятствием для рассмотрения дела в их отсутствие, если они были надлежащим образом извещены о времени и месте судебного разбирательства. Информация о движении дела опубликована на официальном Интернет-сайте суда.
Отводов составу суда и отзыва на кассационную жалобу не поступило.
Судом рассмотрено и оставлено без удовлетворения ходатайство Управления Федеральной службе по надзору в сфере природопользования по ХМАО - Югре об отложении судебного заседания ввиду неполучения копии кассационной жалобы, поскольку доказательства направления копии жалобы в адрес данного лица были представлены обществом при подаче кассационной жалобы.
Выслушав представителей заявителя и заинтересованного лица, обсудив доводы кассационной жалобы и возражений на нее, проверив в порядке статьи 286 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации законность обжалуемых судебных актов, устанавливая правильность применения норм материального и процессуального права при рассмотрении дела и принятии решения и постановления, а также соответствие выводов, содержащихся в обжалуемых судебных актах, установленным ими по делу фактическим обстоятельствам и имеющимся в деле доказательствам, и исходя из доводов, содержащихся в кассационной жалобе, суд кассационной инстанции пришел к выводу, что обжалуемые судебные акты подлежат отмене.
Как следует из материалов дела, ООО "Коммунальник" осуществляет деятельность по обезвреживанию и размещению отходов I - IV класса опасности в соответствии с лицензией 86 в„– 00217 от 26 сентября 2014 года, выданной Управлением Федеральной службы по надзору в сфере природопользования (Росприроднадзора) по Ханты - Мансийскому автономному округу - Югре.
В соответствии с договором аренды земельного участка от 24.02.2014 в„– 96-АЗ, заключенным между Администрацией и ООО "Коммунальник", земельный участок площадью 13,0 га с кадастровым номером 86:11:0903001:1, находящийся в границах городского округа, передан в аренду под объект "Полигон по утилизации и захоронению отходов производства и потребления", сроком с 21.02.2014 по 15.04.2018.
Право собственности на указанный объект в соответствии со свидетельством о государственной регистрации права от 20.12.2012 86-АБ 467379 (л.д. 22 т. 1) принадлежит Муниципальному образованию город Нижневартовск.
07.10.2014 и 19.12.2014 ООО "Коммунальник" направило письма (информацию) с приложением характеристик объекта размещения отходов в Управление с ходатайством о включении указанного объекта в ГРОРО и присвоении ему соответствующего номера.
19.12.2014 Управлением представленная ООО "Коммунальник" характеристика на "полигон по утилизации и захоронению отходов производства и потребления" была направлена в Росприроднадзор для рассмотрения и принятия окончательного решения о включении указанного объекта в ГРОРО.
Поскольку спорный полигон в ГРОРО и присвоении ему соответствующего номера включен не был, и полагая, что в данном случае со стороны Росприроднадзора имеет место незаконное бездействие, ООО "Коммунальник" обратилось с настоящим заявлением в арбитражный суд.
Отказывая в удовлетворении заявленных обществом требований, суды первой и апелляционной инстанций исходили из того, что заявителем в материалы дела не представлено доказательств, подтверждающих, что оспариваемые бездействие не соответствует действующему законодательству и нарушает его права и интересы в сфере экономической деятельности. Кроме того, суды пришли к выводу о пропуске ООО "Коммунальник" срока на обращение с указанным заявлением, посчитав, что о нарушении прав и законных интересов обществу должно было быть известно 12.01.2015 (последний день рассмотрения информации и присвоения номера объекту размещения отходов в ГРОРО), в то время как заявитель обратился в арбитражный суд 08.10.2015.
В соответствии с частью 1 статьи 198 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации граждане, организации и иные лица вправе обратиться в арбитражный суд с заявлением о признании недействительными ненормативных правовых актов, незаконными решений и действий (бездействия) органов, осуществляющих публичные полномочия, должностных лиц, если полагают, что оспариваемый ненормативный правовой акт, решение и действие (бездействие) не соответствуют закону или иному нормативному правовому акту и нарушают их права и законные интересы в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности, незаконно возлагают на них какие-либо обязанности, создают иные препятствия для осуществления предпринимательской и иной экономической деятельности.
В связи с вышеизложенным, для признания ненормативного правового акта недействительным необходимо наличие двух условий: несоответствие оспариваемого ненормативного акта требованиям закона и иных нормативных правовых актов и нарушение прав и законных интересов заявителя в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности.
Согласно части 4 статьи 200 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации при рассмотрении дел об оспаривании ненормативных правовых актов, решений и действий (бездействия) государственных органов, органов местного самоуправления, иных органов, должностных лиц арбитражный суд в судебном заседании осуществляет проверку оспариваемого акта или его отдельных положений, оспариваемых решений и действий (бездействия) и устанавливает их соответствие закону или иному нормативному правовому акту, устанавливает наличие полномочий у органа или лица, которые приняли оспариваемый акт, решение или совершили оспариваемые действия (бездействие), а также устанавливает, нарушают ли оспариваемый акт, решение и действия (бездействие) права и законные интересы заявителя в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности.
Так, в силу определений, данных в статье 1 Федерального закона от 24.06.1998 в„– 89-ФЗ "Об отходах производства и потребления" (далее - Закон об отходах):
- под объектом размещения отходов понимается специально оборудованное сооружение, предназначенное для размещения отходов (полигон, шламохранилище, хвостохранилище, отвал горных пород и другое);
- под размещением отходов - хранение и захоронение отходов;
-под хранением отходов - содержание отходов в объектах размещения отходов в целях их последующего захоронения, обезвреживания или использования;
- под захоронением отходов - изоляция отходов, не подлежащих дальнейшему использованию, в специальных хранилищах в целях предотвращения попадания вредных веществ в окружающую среду.
Согласно пункту 6 статьи 12 Закона об отходах объекты размещения отходов вносятся в государственный реестр объектов размещения отходов. Ведение государственного реестра объектов размещения отходов осуществляется в порядке, определенном уполномоченным Правительством Российской Федерации федеральным органом исполнительной власти.
Порядок ведения ГРОРО, включая процедуры сбора, обработки, систематизации и представления информации о конкретных объектах размещения отходов, установлен положениями Порядка ведения государственного кадастра отходов, утвержденного приказом Минприроды России от 30.09.2011 в„– 792 (Зарегистрировано в Минюсте России 16.11.2011 в„– 22313) (далее - Порядок ведения государственного кадастра отходов), в соответствии с пунктами 16 и 18 которого реестр включает свод систематизированных сведений об эксплуатируемых объектах хранения отходов и объектах захоронения отходов, соответствующих требованиям, установленным законодательством Российской Федерации.
ГРОРО формируется на основе информации об объектах размещения отходов, полученной в результате их инвентаризации, проведенной в соответствии с Правилами инвентаризации объектов размещения отходов, утвержденными Приказом Минприроды России от 25 февраля 2010 года в„– 49 (зарегистрирован в Минюсте России 8 июня 2010 года, регистрационный в„– 17520) (далее - Правила инвентаризации).
Правила инвентаризации устанавливают порядок сбора, составления и оформления информации о находящихся в эксплуатации объектах хранения отходов и объектах захоронения отходов (пункт 1).
Данные Правила предназначены для юридических лиц и индивидуальных предпринимателей, которые эксплуатируют объекты размещения отходов (собственники, пользователи, владельцы, арендаторы), для Росприроднадзора и для территориальных органов Росприроднадзора (пункт 2).
Инвентаризация объектов размещения отходов проводится юридическими лицами и индивидуальными предпринимателями, эксплуатирующими эти объекты, не реже одного раза в пять лет (пункт 4).
Источниками информации для инвентаризации объектов размещения отходов являются:
проектная документация на строительство объектов размещения отходов;
данные обследований (натурных, инструментальных, иных) объектов размещения отходов;
фондовые материалы;
иная документация (пункт 5).
По завершении сбора и обработки информации об инвентаризации объектов размещения отходов на каждый объект размещения отходов составляется характеристика объекта размещения отходов, оформляемая в двух экземплярах согласно приложению к настоящим Правилам.
Один экземпляр характеристики объекта размещения отходов хранится у юридического лица и индивидуального предпринимателя, эксплуатирующего данный объект размещения отходов.
Второй экземпляр характеристики объекта размещения отходов в уведомительном порядке направляется юридическим лицом и индивидуальным предпринимателем, эксплуатирующим данный объект размещения отходов, почтовым отправлением и (или) с использованием электронных средств связи в территориальный орган Росприроднадзора по месту нахождения объекта размещения отходов (пункт 6).
Информация, содержащаяся в характеристиках объектов размещения отходов, составляемых по результатам проведения инвентаризации объектов размещения отходов, используется Росприроднадзором и территориальными органами Росприроднадзора:
для включения конкретных объектов размещения отходов в государственный реестр объектов размещения отходов;
при принятии решений об утверждении лимитов на размещение отходов;
в иных целях регулирования деятельности по обращению с отходами (пункт 7).
В соответствии с пунктом 19 Порядка ведения государственного кадастра отходов территориальные органы Росприроднадзора в 10-дневный срок с даты поступления от юридического лица и индивидуального предпринимателя, эксплуатирующего объект размещения отходов, характеристики объекта размещения отходов, составленной по результатам проведения инвентаризации объектов размещения отходов, представляют в Росприроднадзор следующую информацию о данном объекте размещения отходов, предлагаемом для включения в ГРОРО:
1) наименование объекта размещения отходов;
2) назначение объекта размещения отходов ("хранение отходов" либо "захоронение отходов") с указанием наименований основных видов размещаемых отходов и их кодов по ФККО;
3) местонахождение объекта размещения отходов - код по Общероссийскому классификатору объектов административно-территориального деления (ОКАТО) и наименование ближайшего населенного пункта;
4) сведения о наличии негативного воздействия на окружающую среду объекта размещения отходов ("имеется" либо "отсутствует") на основании данных мониторинга состояния окружающей среды на территориях объектов размещения отходов и в пределах их воздействия на окружающую среду;
5) предложение по порядковому номеру объекта размещения отходов по территории соответствующего субъекта Российской Федерации;
6) сведения о юридическом лице или индивидуальном предпринимателе, эксплуатирующем объект размещения отходов, включая:
наименование, место нахождения юридического лица, фамилия, имя и (в случае, если имеется) отчество индивидуального предпринимателя, место его жительства.
Таким образом, именно на территориальном органе Росприроднадзора лежит обязанность по направлению имеющейся у него информации по объекту размещения отходов в Росприроднадзор.
Росприроднадзор в 15-дневный срок с даты регистрации информации об объекте размещения отходов, поступившей из территориального органа Росприроднадзора:
рассматривает указанную информацию, присваивает номер объекту размещения отходов в ГРОРО, принимает правовые акты о включении объектов размещения отходов в ГРОРО с периодичностью не реже 1 раза в месяц (пункт 20 Правил).
Как указывает заявитель, общество в установленном порядке составило характеристику объекта размещения отходов, указав на отсутствие проектной документации на строительство объекта.
В характеристике общество в графе 6 "Проектная документация на строительство ОРО" указало "нули", что не противоречит Правилам инвентаризации в части заполнения данной графы характеристики (согласно Приложению), а также соответствует разъяснениям, данным в Письме Минприроды России от 05.09.2014 в„– 05-12-44/20156 "О ведении государственного реестра объектов размещения отходов", на которое сослались суды.
Общество указывает, что указанный выше объект (полигон твердых бытовых отходов) обустроен на территории города Нижневартовск и действует с 1970 года, то есть до вступления в действие Градостроительного кодекса Российской Федерации, Земельного кодекса Российской Федерации и Закона об отходах, в подтверждение чего в материалы дела заявителем представлены: ответ от 13.07.2016 в„– 34-Исх-7559 Департамента строительства ХМАО - Югры на запрос от 06.07.2016 в„– 3206.
Кроме того, данные обстоятельства, по мнению заявителя, подтверждаются вступившими в законную силу судебными актами Арбитражного суда Ханты-Мансийского автономного округа по делу в„– А75-6151/2014, актом внеплановой документарной проверки Управления от 22.05.2014 в„– 16.
Между тем, отказывая в удовлетворении заявления ООО "Коммунальник", как заинтересованное лицо, так и суды оценки представленным обществом документам не дали, со ссылкой на указанные выше нормативные правовые акты не указали, на основании каких положений Правил при таких обстоятельствах во включении в ГРОРО может быть отказано.
Вместе с тем в силу требований части 5 статьи 200 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации именно на Росприроднадзоре лежит обязанность по доказыванию соответствия оспариваемого ненормативного правового акта закону или иному нормативному правовому акту, законности принятия оспариваемого решения, совершения оспариваемых действий (бездействия), а также обстоятельств, послуживших основанием для принятия оспариваемого акта, решения, совершения оспариваемых действий (бездействия), возлагается на орган или лицо, которые приняли акт, решение или совершили действия (бездействие).
В нарушение указанного положения процессуального закона суды возложили бремя доказывания данных обстоятельств на заявителя.
Суды, сославшись на положения Градостроительного кодекса Российской Федерации, Федерального закона от 30.12.2009 в„– 384-ФЗ "Технический регламент о безопасности зданий и сооружений" и Закона об отходах, не указали, в связи с чем они пришли к выводу о том, что эксплуатируемый обществом объект должен соответствовать понятию "объект капитального строительства".
Как обоснованно указывает заявитель, суды не учли, что отказ во включении в ГРОРО влечет для общества негативные последствия в виде административной ответственности и отказов в утверждении нормативов образования отходов и лимитов на их размещения, принимая во внимание деятельность ООО "Коммунальник" по утилизации и захоронению отходов производства и потребления города Нижневартовска.
Таким образом, судебные акты приняты при неполном исследовании обстоятельств дела, с нарушением норм материального и процессуального права, что в силу статьи 288 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации является основаниями для отмены решения, постановления арбитражного суда первой и апелляционной инстанций и направлении дела на новое рассмотрение в соответствующий арбитражный суд.
Относительно вывода судов о пропуске обществом установленного частью 4 статьи 198 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации срока на обжалование бездействия Росприроднадзора, судебная коллегия приходит к следующим выводам.
Так, согласно части 4 статьи 198 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации заявление может быть подано в арбитражный суд в течение трех месяцев со дня, когда гражданину, организации стало известно о нарушении их прав и законных интересов, если иное не установлено федеральным законом. Пропущенный по уважительной причине срок подачи заявления может быть восстановлен судом.
Принимая во внимание, что в данном случае на Росприроднадзоре в соответствии с пунктом 20 Порядка ведения государственного кадастра отходов лежала обязанность в 15-дневный срок с даты регистрации поступившей из Управления информации об объекте размещения отходов принять решение о его включении в ГРОРО, однако об отказе во включении общество было проинформировано только письмом Управления от 30.11.2015 в„– 03-1/11283 (то есть уже после обращения в арбитражный суд), имеет место бездействие заинтересованного лица по не рассмотрению заявления общества в указанный период.
Поэтому с выводом судов первой и апелляционной инстанции и соответствующим доводом заинтересованного лица в возражениях на заявление о пропуске обществом трехмесячного срока для обращения в суд согласиться нельзя: такой срок был соблюден обществом.
При новом рассмотрении суду первой инстанции необходимо с учетом изложенного и в соответствии с требованиями статьи 71 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации проверить доводы и возражения сторон, всесторонне, полно, объективно исследовать фактические обстоятельства по делу, и с учетом установленных при новом рассмотрении фактических обстоятельств правильно определить и применить нормы права, подлежащие применению в настоящем деле, вынести законный и обоснованный судебный акт.
Руководствуясь статьями 284 - 289 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, суд

постановил:

решение Арбитражного суда города Москвы от 22 апреля 2016 года и постановление Девятого арбитражного апелляционного суда от 01 августа 2016 года по делу в„– А40-3213/2016 отменить.
Дело направить на новое рассмотрение в Арбитражный суд города Москвы.

Председательствующий судья
С.В.КРАСНОВА

Судья
М.Р.АГАПОВ

Судья
В.А.ДОЛГАШЕВА


------------------------------------------------------------------